在实施**区域经济发展战略中，人口问题始终是首要的制约因素，在实际工作中，我们必须坚持“两手抓、两促进”的原则，在努力发展经济，不断提高人们生活水平的同时，还要合理发展人口生产，控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构，切实做到人口与社会、经济、资源、环境的可持续发展。
一、人口问题对**区域经济的影响
党的十六大召开后，面对全面建设小康社会的战略目标，市委、市政府审时度势，与时俱进，在认真分析**资源禀赋和现有发展条件的基础上提出了“经营绿色、建设绿色**”发展思路。绿色**的发展预期目标：到2020年，保持经济年均增长10.4%，GDP总量达到540亿元。在2000年经济发展水平基础上，实现提前2年翻一番，提前5年翻两番的目标。在实施经营绿色，建设绿色**的过程中，虽然会受到很多方面的因素制约，但人口增长相对较快，人口素质相对较低和人口结构相对失衡是众多因素中最直接、最明显的因素，其地位和严重性不容忽视。
1、人口数量对**经济发展影响。人口数量对**经济的影响，一方面表现在人口数量的增长减缓了全市经济发展战略目标的实现速度和人均GDP水平，2000年全市人均GDP为2698元，较全国、全省平均水平分别低4383元和1851元，与发达地区相比较差距更大，尚有7.35万人未解决温饱。根据经济学家计算，人口增长1%，需要经济增长3%左右，才能维持现有人口的生活水平。如果经济增长速度赶不上人口增长的速度就会形成所谓的“劣性均衡循环”，即新增的国民生产总值将被所增长的人口消耗掉，从而没有余地提高现有人口的生活水平，无力进行物质扩大再生产，也无力缩小与发达国家或发达地区的差距。另一方面表现在人口的盲目增长，威胁了人类的自身安全，出现了人口安全危机。从**市实际来看，在现有资源、环境条件下，**市人口合理容量为150-200万人，人口适宜密度为每平方公里64.65人，而现在全市人口总量已达到292.6万人，超过合理容量近百万人，实际人口密度已达到124人，超过适宜人口密度一倍。据测算，到2014年全市总人口将达到300余万人，2020年后才逐年缓慢回落，人口总量增长的压力可想而知。
2、人口素质对**经济发展的影响。人口作为居住在一定地域内的居民总体而言，是数量和质量的统一。人是生产力最能动、最积极、最活跃的因素，是社会实践的主体，是物质财富和精神财富的创造者。马克思说过：“最强大的一种生产力是革命阶级本身。”因此，人口素质高低将直接作用于社会生产力，决定一个国家的国力水平。人口素质对**的影响，主要表现在劳动力转化为生产力的水平不高。根据五普资料显示，每十万人拥有受教育程度人口，**为7.51万人，全省为8.35万人，全国8.44万人，分别少0.84和0.93万人，其中大学以上**为0.17万人，全省0.41万人，全国为0.36万人，分别少0.24和0.29万人。每十万人中拥有大学人数比例还不足全国和全省水平的一半；而文盲率，**为13.9%，全省为7.3%，全国为6.72%，分别高6.6和7.18个百分点，即高出全国、全省水平的一倍。再之，**的智力低下的痴呆傻哑人达10万多人，其比例高于全省、全国水平。所有这些都严重制约了**人口资源转化为人力资源的速度，拉大了我们与发达地区的距离，是制约**经济目标和实现跨越式发展的瓶颈。
3、人口结构对**发展的影响。人口结构对**经济的影响主要是一方面来自性别比失调的压力，据五普资料显示，**市男女性别比为114.09，比正常性别比（103―107）偏高11.09―7.09。比全省男女性别比（108.4）偏高5.69，性别比的失衡会带来严重的社会后果和恶性循环，而且治理性别比的难度大，行政成本高。另一方面的影响是来自人口老龄化，据五普资料显示，**65岁以上总人口为7.09%，高于全省1.19个百分点（全省为5.9%），高于全国0.13个百分点（全国为6.96%）；65岁及以上人口占总人口的比重突破了7%，由“四普”5.78%的成年型人口转变为老年型人口。人口步入老年型人口后年龄结构类型发生了显著变化：一是老年人口数量增大，增长速度快。在总人口减少情况下，老年人口达到19.39万人，较“四普”增加了3.04万人，增长18.59%，年均增长1.68%。二是老龄化进程快。老年人口占总人口的比重由“三普”4.96%（年轻型）发展到“四普”的5.78%（成年型）和“五普”的7.27%（老年型），在较短时间内使人口的年龄构成由成年型转变为老年型，步入老龄化社会。三是超前步入老龄社会。老年型人口类型是全市经济社会尚不发达、社会养老保险体系覆盖率低下的条件下过早到来的。**市超前步入老龄社会带来的不利影响是未富先老，老年人赡养比上升，社会负担加重。人口老龄化是新世纪人类发展的主要特征，也是重大的社会问题。**人口老龄化给我市经济带来四个方面的挑战。第一，人口老龄化提高总抚养比，据陕西计生委预测，1990年陕西省每100个劳动年龄人口抚养8个老年人，2000年抚养9个老人，2020年抚养16个老人，2030年抚养23个老人，2050年抚养32个老人，社会用于老年人口的保障费用大量增加，政府负担沉重；第二，由于家庭格局改变，大家庭被小型化家庭替代，小家庭里养老养小矛盾加剧，无力照料老人情况增多；第三，人口老龄化要求调整现有产业结构，发展老龄产业，增加老年人所需要的社会服务业，改造不适应人口老龄化的住宅、社区和环境；第 四，人口老龄化对社区福利和服务事业提出了新的要求。
二、解决人口问题对**经济发展的意义
新的世纪，发展社会生产力，发展社会先进文化，满足广大群众的根本利益，全面推进小康社会建设，是实践“三个代表”重要思想的根本要求。实现这一崇高目标，最根本的就是加快全市经济社会持续、快速、健康发展。而我市人口总量大，农村人口比重大，人口素质偏低，自然资源人均占有量低的客观实际，严重制约着经济社会的快速发展。因此，切实解决好人口问题，对于实现人口与社会、经济、资源、环境可持续发展，推进农村经济社会快速发展，实现人口、经济社会协调发展目标，都具有十分重要的意义。
1、解决人口问题，控制人口数量会带来巨大的社会效益。实行计划生育以来，我国少生3.38亿人，使全世界60亿人口日推迟4年到来，控制人口的成就举世瞩目。**市从七十年代实行计划生育以来，全市累计少生138万人。为社会累计节约社会抚养费442亿元，平均每年积累节约27亿元，相当于全市2000年国内生产总值78.78亿元的34.3%，使全市人均占有粮食提高106公斤，农民人均可支配收入提高400元，农民人均耕地面积增长0.38亩。这是一个多么了不起的成绩。根据有关专家推算，人口出生率每下降一个千分点，人均GDP可提高0.36-0.59个千分点。如果实现零增长，将拉动每年增长GDP1.2-1.5个千分点。我国由于生育率迅速下降，对人均GDP水平提高的贡献份额约占1/3，也就是说，在中国人均GDP增长中，有26-43%的生育率迅速下降作出的贡献。
2、解决好人口问题，是实施可持续发展战略的前提。人类社会的发展，必须走可持续发展之路；人口问题，实质是经济问题，本质是发展问题；可持续发展的中心是人的观点，是国际社会的广泛共识。我市地处秦巴山区，人口基数大，人类生存条件差，自然灾害频繁。自然资源品种虽然繁多，但总贮量、总规模较小，人均占有量很低，在人口持续增长的态势下，资源与环境的安全日益面临着巨大的压力，人口与资源的矛盾日显突出。全市人口总量占全省的8.2%。而耕地面积只占到7.1%。建国以来，全市人口总量增长了近2倍，近年来仍以年均万人的速度递增，而耕地却以年均2万多亩的速度递减，人均占有耕地面积从解放前的3亩多减少到目前的不到1.3亩，并将随着城镇化、工业化建设和退耕还林建设的发展而继续减少，人口与耕地的矛盾日益突出。按照经济学的理论，只有劳动力投入量与资源环境拥有量达到一个合理比例，才能产生最大的经济效益，而我市目前工业化水平不高，剩余劳动力已达30万人之多。同时，随着人口的自然增长，劳动力总量、迁移流动人口总量也将继续增加，并将随着我国加入WTO和科学技术的进步，剩余劳动力还将持续增长，人口与就业的矛盾日益突出。因此，我市人口多、资源少，面积大、耕地少，剩余劳动力多，就业机会少的基本市情将长期存在，切实解决好人口与资源、人口与耕地、人口与就业这三大矛盾，必须首先解决好人口问题，这是实现人口、资源、环境协调发展和可持续发展的前提。
3、解决好人口问题，是推进农村经济社会快速发展的保证。我市81.1%的人口在农村，农村问题、农业问题、农民问题是影响我市经济社会发展的根本性问题，而这一问题的核心，是农村人口问题。切实解决农村人口问题，对于有效解决好“三农”问题，推进农村经济发展，保证农村社会稳定起着决定性作用。我市农村人口总量大，农业基础薄弱，农民收入增长缓慢的现实，迫切要求我们要重视解决好农村人口的问题。从人口分布看，2000年全市农村人口占81.1%，城镇人口占18.9%，城镇化水平不高；从经济收入看，全市农民人均可支配收入1248元，城镇居民人均可支配收入4305元，农民人均收入低；从生育水平看，由于受农村生产条件、生活方式、社会保障和传统生育观念的影响，农村人口的生育率普遍高于城镇，严重制约着农村经济社会的发展。因此，重视和解决好“三农”问题，加快农村产业化建设，推进城镇进程，提高农民收入水平，必须首先解决好农村人口问题，这是加快农村经济社会快速发展的保证。
4、解决好人口问题，全面推进小康社会建设，是我市今后一个时期的中心任务。要确保这个宏伟目标顺利实现，就必须按照“一高一低”的要求，切实做到经济发展始终高于全省平均水平，人口增长始终低于全省平均水平。改革开放以来，我市经济发展取得了显著成绩，但与全省平均水平相比，差距很大。2000年全市国内生产总值达78.78亿元，而人均只2694元，与全省人均水平相差近2000元；2001年全国人均GDP为800美元，全省为600美元，而我市只有400美元，每年净增人口就要消耗掉新增国内生产总值的22%以上，人口增长与经济发展的矛盾十分突出。从控制人口的经济效益上看，计划生育的投入产出比为1∶8，经济效益十分显著。从人口发展形势看，经济增长有利于人口控制，但在经济起飞时期（人均GDP在300―700美元时），经济发展又具有鼓励和刺激生育水平升高作用，而我市正处在这一时期。同时，七、八十年代以来出生的第一代独生子女正处在兑现二胎生育政策时期，人口出生的高峰已悄然到来，人口形势依然严峻。如果人口问题解决的不好，不能保持在较低的生育水平下，经济发展就会被增长的人口所消耗掉，人均经济占有量与全国、全省平均水平的差距就会越来越大，既定的发展目标就很难实现，建设小康社会就会落空。因此，必须高度重视人口问题，树立控制人口增长就是加快经济发展的意识，切实解决好人口问题，这是推进小康社会发展目标实现的关键。
三、解决人口问题的思路和对策
党的十六大提出了我国在本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标，也对人口与计划生育工作提出了更新更高的要求。因此，必须继续坚持计划生育基本国策，努力稳定低生育水平，大力提高出生人口素质，改善出生人口结构，为全市经济社会持续、快速、健康发展创造良好的人口环境。
新的时期，解决人口问题的基本思路是：坚持用邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》、国家《人口与计划生育法》和省《人口与计划生育条例》等重要文件和法律法规，坚持计划生育国策不动摇，进一步解放思想，与时俱进，改革创新，加快建立和完善“依法管理、村民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口与计划生育工作新机制，努力把人口与计划生育工作提高到新水平。中心任务就是稳定低生育水平，提高出生素质，改善人口结构，推进全市经济社会协调发展和可持续发展。
新的形势，新的任务，新的要求，必须采取新的措施来解决好人口这一事关全局的问题，确保全市经济战略目标的顺利实现。从**经济发展角度上看，主要应对抓好以下几个环节：
1、坚定不移稳定低生育水平，严格控制人口数量的快速增长。70年代以来，特别是改革开放以来，我国制定了控制人口增长，提高人口素质的人口政策，全面推行计划生育基本国策，鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妇只生育一个孩子，人口高速增长的势头得到有效控制。全市人口出生率、自然增长率由1970年的36.46‰和10.78‰分别下降到2000年8.7‰-0.07‰。人口再生产类型由“高出生、低死亡、高增长”转变为“低出生、低死亡、低增长”，实现了人口类型转变，进入低生育水平时期。与此同时，应当看到，全市的人口类型转变是在经济不发达情况下，靠强有力的行政措施取得的。强行进入低生育水平，这种低生育水平存在着许多不稳定因素，任何思想上的松懈，工作中的失误和外部环境的不利影响都将造成生育率的反弹。因此，稳定低生育水平，控制人口数量的任务更重，必须认真贯彻落实“一法三规”，用依法管理来解决人口问题。依法治国是我国的基本方略，实施依法管理是解决好新时期人口问题，推进人口与计划生育工作深入发展的客观要求。国家《人口与计划生育法》及相关配套法规的颁布实施，为有效解决好人口问题，加快人口与计划生育事业发展奠定了法律基础。
实施依法管理人口问题，首先必须加强法制宣传。要把《人口与计划生育法》、省《人口与计划生育条例》等法律法规作为重要内容，纳入法制宣传和“四五”普法内容，广泛组织各级干部和群众开展学习活动，增强干部依法管理人口意识和群众自觉依法实行计划生育的意识。要组织各级宣传媒体，影视、网络等现代化宣传手段，扩大宣传的覆盖面，使之家喻户晓，人人皆知。其次，必须提高执法水平。要切实加强对全市各级领导和计划生育干部的法律法规知识培训，实行行政执法责任制和过错责任追究制，规范行政执法程序和执法行为，严禁违法行政，依法维护群众的合法权益。第三，必须严格执法。要以法律为准绳，严格执行人口与计划生育法律法规的规定，对违犯法律法规规定的违法生育行为、违法行政行为，必须进行严肃查处，切实做到执法必严，维护法律法规的严肃性。第四，切实加强基层基础工作，积极推进计划生育村（居）民自治，努力实行村（居）民自我教育、自我管理、自我服务。
2、全方位开展宣传教育和生殖健康服务，不断提高出生人口质量。宣传教育是人口与计划生育工作的先导宗旨，因此，要进一步加大计划生育宣传教育力度，首先要全面深入开展婚育新风进万家活动及落实“关爱女孩行动”。要认真落实中、省关于开展婚育新风进万家活动的要求突出宣传以“生男生女都一样”、“女儿也是传后人”、“计划生育丈夫有责”为主要的内容的新的婚育观念。要以婚育新风进万家活动为载体，把计划生育宣传作为科技、卫生“三下乡”活动的重要内容，大力普及避孕节育、优生优育、生殖保健科学知识。要加大社会舆论宣传力度，充分发挥宣传舆论部门和各种宣传媒体的作用，为做好人口与计划生育工作创造浓厚的舆论氛围。其次要全方位开展生殖健康服务，现阶段生殖健康被国家列入社会发展目标内容之一，大力开展生殖健康服务已经成为稳定低生育水平，提高出生人口素质的迫切需要。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，人民群众民主、法制意识的不断增强，要求我们必须改变以前单纯依靠行政手段开展计划生育的老办法，依靠科技进步，开展生殖健康服务，通过优质服务提高工作水平，引导群众自觉实行计划生育。一是全面实施避孕节育优质服务工程，在避孕节育“知情选择”工作中，做好术前宣传咨询，术中规范操作，术后随访服务，保证手术安全；二是扎实开展生殖道感染干预工程，不断改进服务制度，强化以“三查”为重点的普及性服务工作；三是规范进行出生缺陷干预工程，制定切实的干预措施，做好出生缺陷儿的监测工作，全面推广孕前、产前、新生儿三级出生缺陷干预服务，提高出生婴儿健康水平。
3、努力促进出生性别比平衡。出生性别比决定了人口群体性别构成，对社会经济发展有着重要的深远的影响。严格偏高的出生性别比，不仅妨碍**市目前来之不易的低生育水平的稳定，而且对今后社会经济的正常运行构成严重威胁。从五次人口普查情况看，**男女性别比偏高有以下四个特点：一是整体偏高，无论是城市还是农村均超出了正常范围。二是长期偏高，“一普”男女性别比115.99；“二普”为113.60；“三普”为114.35；“四普”为117.80；“五普”为114.09。三是随出生孩次递升，一孩出生基本正常，二孩及以上出生性别偏高。四是存在着地区差异，宁陕、镇坪趋于正常，其它各县区偏高，主要是生育政策差异造成的。出生性别比偏高是人口发展过程的“生态失衡”，是“生育选择空间狭小”和“男孩性别偏好强烈”互相冲突和挤压的结果，而现代科学技术的介入，特别是B超对鉴定性别后的人工流产起了显著作用。所以，治理出生性别比偏高应当成为社会共识，成为政府行为。治理性别比，我个人认为，应将“非法鉴定胎儿性别”、“溺婴”、“弃婴”等列入《刑法》罪名，将其上升为刚性法律条文，只有司法真正介入，才能扭转现行计生法规和行政手段，在惩处利于B超非法鉴定胎儿性别，杜绝溺、弃婴现象上的不足。
如非法鉴定胎儿性别，如何确定“非法”界线，法律上没有严格规定，实际无法操作，往往查处这类事件最后的结果总是不了了之，再如“溺婴”，目前司法解释是比照杀人罪，但是两者还是有本质不同，由于受封建文化和传统传宗接代的思想影响，溺婴比照杀人罪在实际操作中很困难，目前全国还没有这种案例报道，**更没有。况且利用行政手段处理这类案例，有举步为艰，很难落实相关责任等等。因此上述几个非法行为列入《刑法》罪名已成为当务之急，各级应从人大和计生业务两个渠道积极向国家反映和建议，只有这样才能将其上升为硬性法律规定，只有实行司法介入，人为选择性别的结果才有可能杜绝。在目前尚无刚性法律条文时，只有依靠行政手段和综合治理两条路子。因此，各级党政要在充分认识出生性别比偏高的危害性，明确思路，加强工作，把开展专项治理活动摆上重要议事日程。要加强宣传，营造声势，推广新的生育文化，转变生育观念，为降低出生性别比提供思想基础。要严格对B超和中止妊娠的管理，落实《陕西省人口与计划生育条例》照顾二孩生育只给一次机会的规定，严厉打击非法实施胎儿性别鉴定或选择性别的人工终止妊娠的违法行为。并且应当重视计划生育利益导向机制的建立，给予计划生育户和“双女户”必要的经济补偿和社会奖励，帮助解决实际困难，减少后顾之忧。
4、抓住机遇，正确处理经济发展和控制人口的关系，积极应对人口老龄化。解决人口老龄化的根本出路一方面在于发展经济，增强承受能力，增加政府用于社会保险、社会福利、社会救助的财力。十六大报告指出，“综观全局，21世纪头20年，对中国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”。快速的人口转变使**市进入了人口负担最轻的时期，也是全面建设小康社会的战略机遇期。在这期间，一是劳动力供给充足，价格便宜，如果较好的解决就业问题，能够创造出较多的社会财富；二是劳动力年龄结构较轻，储蓄率较高，如果资本市场健全，能够将储蓄转化为资本加速经济增长；三是由于人口老龄化高峰尚未到来，社会保障支出尚不突出，财富积累速度较快，所以说这是发展经济的人口战略机遇期。这个战略机遇期对多年人口与计划生育工作的回报，也将给**加快社会主义现代化建设，全面建设小康社会提供良好的人口环境。
如果我们能充分利用这次机遇，在实施经营“绿色**”的战略中，积极利用产业结构调整的机会，扶持优势产业，大力发展“药、水、游”，正确处理发展高新技术产业与传统产业、资金技术密集型产业与劳动密集型产业的关系，就有可能将潜在机遇转换为现实发展，真正形成经济增长和财富积累，就有可能为人口老龄化问题提供更多的资金支持。如果错过这个发展机遇，一旦出现较高程度的人口老龄化和较多的劳动力失业并存问题，丰富劳动力资源优势成为劣势，就有可能钳制经济发展，甚至危及社会安全和政治稳定。另一方面还要加强宣传，增强全社会的老龄化意识。要构建符合实际的养老模式和养老制度，按照国家、社会、家庭、个人共同负担的原则，建立完善老年社会保障体系。在积极发展社会养老福利事业同时，重视大力提倡家庭养老。进一步完善相关的法律法规，促进养老事业走上法制化轨道，营造健康老龄化环境。老龄问题是关系国计民生和国家长治久安的重大战略性社会问题，必须从改革、发展、稳定的大局出发，提出相应对策，做出战略性选择。
5、加快人口与计划生育机制建设，实现工作思路和工作方法的两个转变。中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》提出稳定低生育水平的工作任务，表明中国的人口发展进入了一个新的阶段，需要在“抓紧抓好”的要求下全面改革和推进21世纪上半叶的人口与计划生育工作的思路、方法和机制。《决定》的一个核心内容，就是以人为本，综合治理。而综合治理的一个重要方面，就是要建立一个综合治理的服务体系，特别是以技术服务为重点的优质服务体系。此外还包括对独生子女家庭、二女结扎户的奖励优惠政策和社会保障措施；继续推进计划生育“三结合”，对计划生育贫困家庭尽快脱贫致富的扶持和帮助；依法行政，保护实行计划生育的干部和群众的合法权益等等。
在未来十年，在人口与计划生育方面面临的最主要挑战，是稳定住来之不易的低生育水平。为此要在三个方面做好保障：
――建立和完善人口与计划生育的利益导向机制。通过发展经济、普及教育、发展医疗卫生保健事业等途径，引导人们自觉实行计划生育。制定适当的经济政策，通过对计划生育户小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施，把人口与计划生育工作和发展经济、扶贫开发、建设文明幸福家庭相结合，帮助农民解决实际困难，少生快富。
――建立鼓励家庭实行计划生育奖励扶助政策。实行节育补偿、家庭福利、奖励优惠等形式的利益倾斜。对独生子女家庭给予一定数量的奖励费，城市和有条件的地区独生子女父母退休时，可根据实际情况给予必要的补助。对实行计划生育家庭在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包基地、就业、就医、住房及子女入托、入学等这方面给予优待。
――建立有利于人口与发展特别是计划生育的社会保障制度。在农村，建立养老、子女**、合作医疗、母婴保健保偿、计划免疫保偿和节育手术安全等多种形式的保障制度。在城市，建立健全养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险等保障制度。完善城市居民最低生育保障制度，逐步提高最低生育保障水平。鼓励社会参与救助和志愿者服务，解决群众后顾之忧。
综上所述，在实施**经济发展战略中，人口问题是首要的制约因素，是实施可持续发展战略，实现人口发展和资源、环境相协调，是全面建设小康社会的必要条件，切实做好人口与计划生育工作，对保持国民经济持续快速健康发展、不断提高人民群众的生活质量、促进人的全面发展，对改善生态环境、促进人与自然的和谐都具有十分重大的意义。各级领导、各个部门都要从确保实现全面建设小康社会宏伟目标的战略高度，进一步增强责任感和使命感，坚定不移地按照十六大提出的要求做好人口与计划生育工作。
（作者系**市人口和计划生育局局长）
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