让“停建通知”不再难停
－－XX市法院及时有效制止违法建设的司法调查

　　近年来，城乡建设异常活跃，少数公民、法人及其他组织置国家土地、规划管理法律法规不顾，不履行报批手续，擅自开工建设厂房、商品房，擅自扩建、搭建违章建筑。尽管行政执法机关对违法建设者下发了“停建通知”，但由于行政机关执法手段单一、滞后，启动行政处罚程序周期长，行政处罚决定作出后，还要等待复议、诉讼期满行政处罚生效后，方能申请人民法院强制执行。但此时的违法建设木已成舟，给法院、行政机关的执行增加了难度，也给相对人造成了更大的损失。执行成本的增加、社会财富的浪费、社会舆论的非议，使行政执法、司法强制处于尴尬境地。为了改变这种状况，去年以来，江苏省靖江市人民法院经过调研，将行政执法机关对相对人发出的“停止违法行为通知书”纳入非诉行政执行的审查范围，及时依法制止违法建设，取得了事半功倍的明显成效。泰州市中级人民法院对该做法予以肯定，并在泰州地区基层法院推广。

　　缘由：从一起非法占用土地建设案件说起

　　2004年10月，靖江市团结镇村民刘某与村民小组订立临时用地协议，使用该组集体土地96平方米建房。因刘某未依法办理审批手续，且使用的土地为农用地，靖江市国土资源局下发停工通知书，然刘某不听劝阻，在收到停工通知书的当天，即请人连夜突击施工，投资10多万元，快速建成三间楼房。随后，市国土资源局依法对刘某作出了行政处罚决定书，责令刘某限期拆除新建的房屋。可刘某置若罔闻，继续装修入住新屋。2005年8月靖江市国土资源局向法院申请强制执行处罚决定，拆除刘某建房，交还集体土地。法院经审查，依法裁定进入强制执行程序。执行中，刘某所在的村民小组、镇人民政府均对刘某的处境表示同情，认为刘某系住房困难户，建房也是出于生活困难的考虑，法院如果再行拆除无疑使刘某的生活雪上加霜。刘某更是情绪失控，将怒气转嫁到靖江市国土资源局与法院的个别负责人头上，在案件处理中，跑到行政机关负责人家中大吵大闹，影响十分恶劣。在严格执行法律与遭遇现实屏障的两难境况下，法院花费了大量的精力做说服疏导工作，并另辟蹊径，使对立双方达成一致意向：刘某占用农田建设的房屋必须拆除，同时考虑到刘某的生活现状，由有关部门出资，刘某履行相关法律手续另行安排宅基建房。矛盾最终得以解决，但靖江市政府土地管理部门为拆除违法建筑，规范土地管理秩序，却付出了较大的成本；人民法院也遭遇了新的“执行难”问题。

　　深思：为什么行政机关对违法建设难以“叫停”

　　刘某违法建设案件虽得以执行，但这一案件却引起了靖江法院领导的深思：为什么行政机关下发的“停工通知书”成了“催工通知书”？怎样才能不让违法建设既成事实后再去拆除？如何防止社会财富的浪费？要解决上述问题，就不能不正视当前法院、行政机关执行违法建设所难以逾越的几个障碍：

　　一是行政执法手段滞后，违法行为难以被及时有效的制止。行政机关发现违法建设行为进行立案查处，必须按照《行政处罚法》规定的程序，履行调查取证、告知当事人作出处罚的事实依据等及其依法享有的听证等权利、听取当事人陈述和申辩、进行听证、最后行政机关经审查讨论作出处罚决定，从立案查处至处罚决定作出并送达，行政机关常常需要2－3个月的办案期限，如果遇到案情复杂的重大疑难案件，办案期限甚至会更长。而行政处罚决定作出后，行政机关还要等待60日复议期、3个月诉讼期届满，处罚决定书生效后，方能申请人民法院强制执行。

　　二是违法行为既成“正果”后，执法成本加大。如市国土局立案查处斜桥镇某村民违法建设时，当事人刚破土动工做基础，从国土局责令其停工，到作出行政处罚决定，并等待3个月诉讼期届满，当事人未诉讼或复议，又未履行而申请法院执行时，该村民已经在行政机关的“叫停”声中不惜巨资、倾其所有建成了3间3层住房，法院采取强制措施拆除其房屋的难度可想而知。市规划局每年立案查处的违法建设案件达120余件，国土局每年查处土地违法案件也有近30件，加之其他行政机关查处的违法建设案件，全市的违法建设行政案件数量相当多，待到行政处罚生效申请法院执行时，违法建设已是“生米煮成熟饭”，毫无疑问地增加了执行成本，2003年－2006年4年间，靖江法院执行的违法建设行政处罚案件共计13件，其中强制拆除结案的仅3件，其余大多是待条件成熟后为行政相对人补办手续，或者申请法院中止执行不了了之。

　　三是执法社会效果差，官民对立情绪严重。一方面行政机关为维护法律严肃性，履行其法定的行政管理职责，穷尽一切措施、手段整治违法建设，包括申请法院司法强制执行；另一方面行政相对人出于自身利益的考虑，会百般阻挠执行，甚至不惜以死抗争，给法院、行政机关施加种种压力，由于行政相对人的对立情绪极大，强制拆除违法建设相当困难。同时造成社会财富的严重浪费，社会舆论难免对行政相对人的处境给予同情，对司法强制执行颇有微词，造成执行案件法律效果与社会效果的反差。市国土局为拆除刘某的违法建设，维护土地管理秩序，由政府出资另行安排刘某建房为代价，对违法建设进行了拆除，虽钝化“官”、“民”矛盾，但不值得推广，且法院处理此类案件的效果也不容乐观。

　　对策：将违法建设行为控制在始发阶段

　　如何支持行政机关依法行政，让“停建通知”不再难停，让“官”“民”矛盾消除在萌芽状态，实现法律效果与社会效果的统一，靖江法院定位于将违法建设控制在始发阶段，即一经发现立即让其“停”下来。而行政机关在发现违法建设行为初期，向当事人发出的“停止违法行为通知书”成为解决行政执法、司法强制执行难题的切入点和突破点。

　　对此靖江法院内部不乏有反对的声音，因为《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第86条规定：“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件…（2）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；…”。上述法律规定要求，行政机关申请法院强制执行的具体行政行为，必须是已过复议期、诉讼期的生效的具体行政行为。这是法院将停建通知书赋予司法强制执行力，首当其冲要解决的最大法律障碍。而《行政诉讼法》第44条、《行政复议法》第21条均规定了诉讼、复议期间，具体行政行为不停止执行的原则，即行政主体的具体行政行为一经作出，即推定合法有效，具有执行力，不因相对人提起行政诉讼或行政复议而停止执行。

　　这也是长期以来，行政机关与人民法院在何时可以申请执行具体行政行为问题上的分歧、争执，行政机关坚持具体行政行为一经作出，即可申请人民法院执行的法律依据，就是具体行政行为不因诉讼、复议而停止执行的这一特有原则；《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”，该先予执行条款也蕴含、体现了诉讼不停止具体行政行为的执行原则。通过对上述立法精神、法律规定的诠释，可以推出：如果行政相对人提起诉讼，不停止具体行政行为的执行；如果行政相对人不提起诉讼，更应该不停止具体行政行为的执行。行政机关何时可以申请人民法院强制执行其具体行政行为？在不突破法律原则的情形下，为顺应司法实践和现实要求，法院将停建通知书作为非诉行政执行案件受理，且不必等具体行政行为过了三个月的诉讼期的做法，明显是利大于弊。

　　从另一方面讲，“停止违法行为通知书”作为行政执法机关依据行政管理相对人的违法事实，对照法律法规依职权单方面作出不得为一定行为的行政命令，同时也符合具体行政行为的特征，也是具体行政行为；而行政命令的强制性特征决定，其一经作出即产生行政强制拘束力，相对人必须执行，让停建通知即时执行是其特性要求，与具体行政行为不停止执行的原则是相吻合的。法院对“停止违法行为通知书”进行非诉审查，实属法院运用法律手段创造性的处理案件、解决矛盾纠纷的大胆探索和尝试，顺应了时代发展的需要，不缺失行政诉讼法和行政法的法律支撑。

　　那么，法院法院将停建通知书赋予司法强制执行力，有无以司法替代行政、干预行政的嫌疑？法院介入审查、执行“停止违法行为通知书”的目的，是赋予行政命令严肃性、权威性，迅速冻结违法行为的继续状态，让违法行为停下来。而“停止违法行为通知书”也只是行政机关作出最终处理决定的前奏和准备，违法行为停下来后，仍然由行政机关依照法律、法规赋予的行政职权，对相对人的违法行为按照行政处罚法等规定的程序，最终由行政机关作出相应的处罚，行政相对人自始至终接受的也是行政机关的管理和处理，法院并不介入行政机关的行政程序之中进行决策，不存在法院以司法替代行政的嫌疑。

　　其次，法院通过执行“停止违法行为通知书”，让违法行为在初始阶段就停下来，缓解了行政机关事后申请执行行政处罚决定的难度，破解了法院‘执行难’的问题，实属解决“官”“民”矛盾的良方。而法院的审查仅仅停留在执行“停止违法行为通知书”的层面，不外是一种司法强制执行的手段，对行政机关以后的处理、处罚并不形成实体上的干预、影响。另外，从我国现行的行政强制执行的立法原则上看，行政强制执行以申请法院强制执行为原则，以法律明确授权行政机关自行强制执行为例外，就导致了行政执法实践中，一些需要强有力执法手段的行政机关无权执行，行政管理领域行政执法力疲软，行政效能低下。靖江法院的创新举措使得“停止违法行为通知书”可申请人民法院强制执行，赋予了“停止违法行为通知书”这一行政命令司法强制执行力，解决了行政机关行政执法力疲软的问题，为行政机关的行政执法提供了强有力的司法保障，绝不是以司法干预行政，而是以司法更好的支持行政。

　　随着认识的统一，靖江法院于2007年4月19日出台了《受理行政机关申请对行政命令行为进行强制执行的实施办法》（以下简称办法），将行政执法机关作出行政处罚决定前，对相对人发出的停止违法行为通知书纳入非诉行政执行的审查范围予以受理。经审查符合法律法规规定的，由行政庭在7日内作出准予执行裁定，如相对人仍继续实施违法行为的，由行政庭依照民事诉讼法的相关执行规定进行执行，以有效制止行政违法行为的继续，避免损失的扩大和将来处罚的执行难度增加。

　　效果：成功叫停22起违法建设案件

　　靖江法院将行政机关向行政相对人发出的停止违法行为通知书，作为行政命令进行非诉行政强制执行，简化了行政机关申请强制执行的程序，降低了执法成本，缩短了执法周期，在不到一年的时间内，靖江法院成功处理了此类案件22件，办案期限平均仅3天。该办法对迅速遏制违法建设扩大和蔓延具有较强的现实意义。行政机关下发了停止违法建设行为通知书后，就可以对继续施工的违法行为申请强制停工，远比下发行政处罚决定书后申请人民法院强制拆除要容易得多，而且违法行为及时制止下来后，再通过作出行政处罚决定，拆除一些围墙或者地基，可以大大缓解执法人员的思想顾虑，也能避免社会资源遭受损失。去年以来，靖江法院审查行政命令类非诉行政执行案件22件，法院裁定准予执行后，22起违法建设均停了下来，避免了违法建设者损失的扩大和将来执行成本的增加。靖江市某村民委员会在法院介入执行后，充分认识到占用农用地建设娱乐健身场所的违法性，不仅停止了建设行为，还主动拆除了已建至一层的14间房屋，交还了土地。

　　靖江法院《受理行政机关申请对行政命令行为进行强制执行的实施办法》的实施快速遏制了违法建设行为，让违法行为停了下来，提高了靖江法院的公信力，为行政机关依法行政提供了司法保障。泰州市中级人民法院对靖江法院的做法给予充分的肯定，并在泰州地区基层法院予以推广。国务院国土资源部、江苏省国土资源厅在靖江市调研时，对靖江市国土资源局借助法院受理执行行政命令的新举措，积级参与该办法的实施和实践，制止了多起土地违法行为的做法给予高度赞许，评价靖江法院的这一举措为土地执法注入了“新动力”，解决了以前国土局对违法用地行为制止不力的尴尬局面。

　　关注：应当把握的几个问题

　　一、法院在强制执行行政机关申请的“停止违法行为通知书”前，必须依法组成合议庭，认真审查停建通知书的合法性，审查以下几方面的内容：1、行政机关作出停建通知的事实依据，即认定违法事实是否清楚、证据是否充分；2、停建通知的法律依据，包括行政机关查处的职能依据，违法建设者违反的法律法规依据，以及行政机关责令停工的法律法规依据；3、停建通知的程序依据，即行政程序是否合法，有无履行立案、查处、审批的程序。停建通知书必须认定违法事实的证据充足、适用法律正确、程序合法，法院才予以强制执行。对事实不清或不符合法律规定或法定程序的，法院裁定不予执行。

　　同时法院也依法保护行政相对人无违法事实不被查处，防止行政机关滥用行政命令损害行政相对人合法权益的现象发生。如法院在审查某行政机关申请执行的“停止违法行为通知书”时，发现行政机关将某单位的违法建设行为，错误定性为个人行为，并向个人发出停工通知书，遂依法裁定不予执行，并建议行政机关查处真正的相对人。

　　二、法院强制执行“停止违法行为通知书”要有一定的期限。法院以制止违法行为的继续实施为目的，违法行为得到有效制止后，行政机关应继续依据法定程序，在法律法规规定的期限内（没有规定的在两个月内）作出处罚决定，法院则裁定案件终结执行。行政机关在违法建设停下来后，可根据不同情形，分别作出以下处理：一、对依法应予行政处罚的违法行为，作出行政处罚决定；二、对违法建设可以通过补办手续不予处罚的，责令相对人限期补办报批手续；三、违法建设者自动改正违法行为，恢复原状的，可免予处理。

　　行政机关在期限内不依法作出处理处罚决定的，法院直接裁定终结执行。避免了行政机关在法院制止了违法行为后，对案件久拖不决，使违法状态再行搁置一边，行政执法态度不明朗的后果，督促行政机关从速依法行政。

　　这也是长期以来，行政机关与人民法院在何时可以申请执行具体行政行为问题上的分歧、争执，行政机关坚持具体行政行为一经作出，即可申请人民法院执行的法律依据，就是具体行政行为不因诉讼、复议而停止执行的这一特有原则；《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”，该先予执行条款也蕴含、体现了诉讼不停止具体行政行为的执行原则。通过对上述立法精神、法律规定的诠释，可以推出：如果行政相对人提起诉讼，不停止具体行政行为的执行；如果行政相对人不提起诉讼，更应该不停止具体行政行为的执行。行政机关何时可以申请人民法院强制执行其具体行政行为？在不突破法律原则的情形下，为顺应司法实践和现实要求，法院将停建通知书作为非诉行政执行案件受理，且不必等具体行政行为过了三个月的诉讼期的做法，明显是利大于弊。

　　从另一方面讲，“停止违法行为通知书”作为行政执法机关依据行政管理相对人的违法事实，对照法律法规依职权单方面作出不得为一定行为的行政命令，同时也符合具体行政行为的特征，也是具体行政行为；而行政命令的强制性特征决定，其一经作出即产生行政强制拘束力，相对人必须执行，让停建通知即时执行是其特性要求，与具体行政行为不停止执行的原则是相吻合的。法院对“停止违法行为通知书”进行非诉审查，实属法院运用法律手段创造性的处理案件、解决矛盾纠纷的大胆探索和尝试，顺应了时代发展的需要，不缺失行政诉讼法和行政法的法律支撑。

　　那么，法院法院将停建通知书赋予司法强制执行力，有无以司法替代行政、干预行政的嫌疑？法院介入审查、执行“停止违法行为通知书”的目的，是赋予行政命令严肃性、权威性，迅速冻结违法行为的继续状态，让违法行为停下来。而“停止违法行为通知书”也只是行政机关作出最终处理决定的前奏和准备，违法行为停下来后，仍然由行政机关依照法律、法规赋予的行政职权，对相对人的违法行为按照行政处罚法等规定的程序，最终由行政机关作出相应的处罚，行政相对人自始至终接受的也是行政机关的管理和处理，法院并不介入行政机关的行政程序之中进行决策，不存在法院以司法替代行政的嫌疑。

　　其次，法院通过执行“停止违法行为通知书”，让违法行为在初始阶段就停下来，缓解了行政机关事后申请执行行政处罚决定的难度，破解了法院‘执行难’的问题，实属解决“官”“民”矛盾的良方。而法院的审查仅仅停留在执行“停止违法行为通知书”的层面，不外是一种司法强制执行的手段，对行政机关以后的处理、处罚并不形成实体上的干预、影响。另外，从我国现行的行政强制执行的立法原则上看，行政强制执行以申请法院强制执行为原则，以法律明确授权行政机关自行强制执行为例外，就导致了行政执法实践中，一些需要强有力执法手段的行政机关无权执行，行政管理领域行政执法力疲软，行政效能低下。靖江法院的创新举措使得“停止违法行为通知书”可申请人民法院强制执行，赋予了“停止违法行为通知书”这一行政命令司法强制执行力，解决了行政机关行政执法力疲软的问题，为行政机关的行政执法提供了强有力的司法保障，绝不是以司法干预行政，而是以司法更好的支持行政。

　　随着认识的统一，靖江法院于2007年4月19日出台了《受理行政机关申请对行政命令行为进行强制执行的实施办法》（以下简称办法），将行政执法机关作出行政处罚决定前，对相对人发出的停止违法行为通知书纳入非诉行政执行的审查范围予以受理。经审查符合法律法规规定的，由行政庭在7日内作出准予执行裁定，如相对人仍继续实施违法行为的，由行政庭依照民事诉讼法的相关执行规定进行执行，以有效制止行政违法行为的继续，避免损失的扩大和将来处罚的执行难度增加。

　　效果：成功叫停22起违法建设案件

　　靖江法院将行政机关向行政相对人发出的停止违法行为通知书，作为行政命令进行非诉行政强制执行，简化了行政机关申请强制执行的程序，降低了执法成本，缩短了执法周期，在不到一年的时间内，靖江法院成功处理了此类案件22件，办案期限平均仅3天。该办法对迅速遏制违法建设扩大和蔓延具有较强的现实意义。行政机关下发了停止违法建设行为通知书后，就可以对继续施工的违法行为申请强制停工，远比下发行政处罚决定书后申请人民法院强制拆除要容易得多，而且违法行为及时制止下来后，再通过作出行政处罚决定，拆除一些围墙或者地基，可以大大缓解执法人员的思想顾虑，也能避免社会资源遭受损失。去年以来，靖江法院审查行政命令类非诉行政执行案件22件，法院裁定准予执行后，22起违法建设均停了下来，避免了违法建设者损失的扩大和将来执行成本的增加。靖江市某村民委员会在法院介入执行后，充分认识到占用农用地建设娱乐健身场所的违法性，不仅停止了建设行为，还主动拆除了已建至一层的14间房屋，交还了土地。

　　靖江法院《受理行政机关申请对行政命令行为进行强制执行的实施办法》的实施快速遏制了违法建设行为，让违法行为停了下来，提高了靖江法院的公信力，为行政机关依法行政提供了司法保障。泰州市中级人民法院对靖江法院的做法给予充分的肯定，并在泰州地区基层法院予以推广。国务院国土资源部、江苏省国土资源厅在靖江市调研时，对靖江市国土资源局借助法院受理执行行政命令的新举措，积级参与该办法的实施和实践，制止了多起土地违法行为的做法给予高度赞许，评价靖江法院的这一举措为土地执法注入了“新动力”，解决了以前国土局对违法用地行为制止不力的尴尬局面。

　　关注：应当把握的几个问题

　　一、法院在强制执行行政机关申请的“停止违法行为通知书”前，必须依法组成合议庭，认真审查停建通知书的合法性，审查以下几方面的内容：1、行政机关作出停建通知的事实依据，即认定违法事实是否清楚、证据是否充分；2、停建通知的法律依据，包括行政机关查处的职能依据，违法建设者违反的法律法规依据，以及行政机关责令停工的法律法规依据；3、停建通知的程序依据，即行政程序是否合法，有无履行立案、查处、审批的程序。停建通知书必须认定违法事实的证据充足、适用法律正确、程序合法，法院才予以强制执行。对事实不清或不符合法律规定或法定程序的，法院裁定不予执行。

　　同时法院也依法保护行政相对人无违法事实不被查处，防止行政机关滥用行政命令损害行政相对人合法权益的现象发生。如法院在审查某行政机关申请执行的“停止违法行为通知书”时，发现行政机关将某单位的违法建设行为，错误定性为个人行为，并向个人发出停工通知书，遂依法裁定不予执行，并建议行政机关查处真正的相对人。

　　二、法院强制执行“停止违法行为通知书”要有一定的期限。法院以制止违法行为的继续实施为目的，违法行为得到有效制止后，行政机关应继续依据法定程序，在法律法规规定的期限内（没有规定的在两个月内）作出处罚决定，法院则裁定案件终结执行。行政机关在违法建设停下来后，可根据不同情形，分别作出以下处理：一、对依法应予行政处罚的违法行为，作出行政处罚决定；二、对违法建设可以通过补办手续不予处罚的，责令相对人限期补办报批手续；三、违法建设者自动改正违法行为，恢复原状的，可免予处理。

　　行政机关在期限内不依法作出处理处罚决定的，法院直接裁定终结执行。避免了行政机关在法院制止了违法行为后，对案件久拖不决，使违法状态再行搁置一边，行政执法态度不明朗的后果，督促行政机关从速依法行政。

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