关于如何加强新形势下安全生产应急
救援体系建设的几点意见
大同市安全生产监督管理局 曾彪
应急救援是安全生产工作的重要组成部分，加强安全生产应急救援体系建设，有效防范和减少事故，对于保障人民群众的生命财产安全，维护社会稳定和促进经济又好又快发展意义深远，责任重大。
目前，我国正处在工业化加速发展阶段，处在事故的“易发期”。持续发展的经济建设与相对薄弱的安全生产基础条件之间，安全生产科学管理的内在要求与社会管理、企业管理水平仍然较低的水平之间，以及在安全科技、安全文化、劳动者素质等方面，矛盾突出而相互交织，困难和问题很多。工业化和城市化进程的加快，社会生产规模和经济总量的急剧扩大，增加了重特大事故的发生几率。经过持续努力，虽然事故总量在近年来逐年下降，重点行业领域的安全生产状况有所改善，安全生产形势总体稳定，并向着好转的事态发展。但形势依然严峻，事故总量仍然很大，重特大事故时有发生，安全生产以及应急救援工作任务艰巨繁重。因此，加强现阶段应急救援体系建设迫在眉睫，势在必行。
一、加强安全生产应急救援体系建设的重要性和必要性
应急救援是防范事故灾难，减少事故损失的关键一环，在全国安全生产和应急管理工作的总体布局中地位重要，受到党和国家的高度重视。胡锦涛总书记在党的十七大报告中，强调要“坚持安全发展，强化安全管理和监督，有效遏制重特大安全事故”；“完善突发事件应急管理机制”，“保障人民群众生命财产安全，再次明确了安全生产的指导原则、基本任务和努力方向。国家在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，把建设国家、省、市三级安全生产应急救援指挥中心和国家、区域、骨干应急救援体系，列为公共服务重点工程，在《突发事件应对法》和国家突发公共事件总体应急预案中，都把安全生产以及事故灾难的应急处置作为重要内容之一。国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》中，明确要求“加快全国安全生产应急救援体系建设，尽快建立安全生产应急救援指挥中心，充分利用现有的应急救援资源，建立具有快速反映能力的专业化救援队伍，提高救援装备水平，增强生产安全事故的抢险救援能力”。《中华人民共和国安全生产法》第六十八条规定“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大安全生产事故应急救援预案，建立应急救援体系”。等等这些方针、政策、法律法规和规定要求，都充分体现了党和国家高度重视安全生产工作，高度重视人民群众和生命财产安全，把建立健全各种预警和应急机制、提高政府应付突发事件和风险的能力作为完善社会管理体制和一个重要方面和履行政府职能的一项重要任务。因此，加强安全生产应急救援体系建设，是当前乃至今后一个时期一项十分重要而且非常紧迫的战略任务，并且与当前形势及实际工作有着紧密而必然的联系。
第一，加强安全生产应急救援体系建设是落实科学发展观的必然要求。科学发展观的核心和内涵，首先要求我们把经济社会发展建立在安全保障水平不断提高的基础上，同时要求我们的各项工作都要把人民群众的安全设切身利益放在首位。但是受现阶段生产力水平较低，安全生产基础薄弱，职业危害防治和劳动保护能力较差等因素的影响，还无法完全杜绝生产安全事故的发生。因此加强应急救援体系建设，做好事故前的防范和事故后的有效处置，最大限度地减少事故损失，降低对人民群众生命与健康的伤害，从本质上体现了以人为本的科学理念。
第二，加强安全生产应急救援体系建设，是提高政府部门应对突发事件和风险能力的必然要求。应急管理工作是社会管理和公共服务的重要方面，是各级政府必须履行的职能，安全生产应急救援体系作为突发事件管理的必要支撑和重要的组成部分，在事故抢险救灾、排除重大隐患方面有着不可替代的作用。
第三，加强安全生产应急救援体系建设是完善安全生产监管体系的迫切要求。安全生产应急救援体系与安全生产责任体系、管理体系、监督体系共同构成了安全监管四大体系。安全生产应急救援体系的建立与否，直接关系到安全生产体系的完整性和有效性。如果应急管理体系不完善，工作滞后，整个安全监管体系就存在着严重的缺失，影响安全生产工作的有效开展。
第四，加强安全生产应急救援体系建设，是全面建设小康社会的迫切要求。目前，我国正处于经济建设的高速发展时期，同时也是安全生产事故的高发日寸期，事故不仅造成人身伤亡和经济损失、影响人民群众的工作生活，而且扰乱了正常的经济和社会秩序。因此，加强安全生产救援体系建设，努力保障广大劳动者的生命权、财产权，健康权，保障社会生产和人民生活的正常进行，既是建设小康社会的重要内容，也是建设小康社会的重要保障。
第五，加强安全生产应急救援体系建设是推进城市现代化进程的客观要求。随着城市化建设进程的加快，工矿商贸企业发展迅猛，建设项目逐年增多，道路通车里程不断延伸，机动车保有量急剧增加，这些变化在推动城市现代化崛起的同时，也客观地增加了事故的发生频率。因此，建设运转协调、反映快捷的安全生产应急救援体系是加快城市建设进程的需求，也是城市应对突发事件快速反映能力的需求。
二、大同市安全生产应急救援体系的现状
我市是一个以煤炭为主要支柱产业，又拥有非煤、危化、民爆、建筑施工、电力、水利、交通运输和人员聚集场所等诸多高危行业单位的能源重化工城市。城市面积1. 43万平方公里，人口总量318万。经过资源整合、整顿关闭、兼并重组，现有煤矿64座，非煤矿山237座、尾矿库69座，各类化工企业 415家，建设施工企业202家，电力生产企业1 7家，文物古建筑及主要旅游景区景点56处，重点消防单位638家，大小水库80座，锅炉压力容器等特种设备13.3万多部，种类机动车辆36万辆，一市管公路通车里程10596公里，安全生产和应急救援任务十分繁重。
近年来，我市将安全生产应急救援体系作为政府危机管理的重要支撑和总体应急救援体系的重要组成部分，与自然灾害应急体系、公共卫生应急体系，社会安全应急体系并列，综合管理生产安全应急救援工作，专门应对生产安全事故灾难。按照属地管理，政府领导，部门配合，社会参与的原则，根据部产业分布，危险源分布和交通地理条件，实行条块结合，统筹规划，合理布局。全市安全生产应急救援体系由市安全生产事故应急救援指挥部，集合协调机构，各县（区）安全生产事故灾难应急领导机构，行业协调指挥机构，应急救援队伍和生产经营单位构成。全‘市安全生产事故灾难应急领导机构为市安全生产事故应急指挥部，综合协调机构为市安委会办公室，市安监局具体承担安全生产事故灾难应急管理工作，全市有安全生产应急指挥机构29个，分别设立在市、县区安监部门和一些行业主管部门。全市安全生产专业救援队伍，现有矿山救护大队1个，县区救护中心4个和1个兼职的危化救援队伍，队伍总人数395人。虽然全市各级政府和各行各业都制定了事故应急预案，拥有一定的救援力量和队伍，但是全市安全生产应急救援体系并没有真正形成。在体制建设方面，由于人员编制和经费的问题，全市安监系统目前还没有一个实质性的应急救援管理机构，形不成统一的管理体系，各地方、行业的应急救援力量条块分割，各自为政，特别是专业的矿山救护队伍，由安监部门划归煤炭部门，缺乏统一的协调管理。应急救援力量薄弱，一些地方和行业没有建立应急救援队伍，现有的专业队伍设备陈旧，人员老化，远远不能满足全市应急救援的需要。在应急保障体系方面，信息通信保障，物资装备保障，人力资源保障以及经费财务保障都不到位，应急救援指挥中心和平台还没有建立，无法实现应急信息资源共享，预警、预报、报警、报告、指挥等信息交流达不到快速、顺畅准确的要求。救援物资和装备没有统一的规划和管理，在事故救援中不能保证快速及时供应到位。总之，我市安全生产应急救援体系建设还未纳入地方国民经济和社会发展规划，建设和运行经费渠道不通，没有保证。安全生产应急救援体系建设和应急救援工作还处于起步或初级的发展阶段，与全市经济社会发展极不适应。
三、加强安全生产应急救援体系建设的几点建议
加强应急救援体系建设，提高防范处置重特大事故灾难的能力，既是当前一项紧迫的工作，也是一项需要付出长期努力的艰巨任务。应急救援体系的建立是一项复杂的安全系统工程，其中包含的项目内容很多，需要多方面的支持配合与协作，才能形成统一协调高效运行的应急救援工作体制机制。因此，必须按照《突发事件应对法》等法律法规的要求，把安全生产应急救援工作纳入各级应对突发事件的总体部署，以建立健全“一案三制”为主线，从体制、机制、投入、教育等基础环节入手，统筹规划，分步实施。
第一、必须加强安全生产应急救援指挥和管理机构的建设。成立安全生产应急救援指挥中心，作为政府管理安全生产应急救援工作的常设机构，配备专职人员，具体对安全生产应急救援工作进行日常管理。这方面国家必须出台强制性的政策，特别是在机构设置，人员编制、经费保障等方面要有明确的规定，对不执行规定的地区和部门要实行问责制，以保证上述工作落实到位。
第二、必须健全和完善应急救援体系建设的保障制度。
一是建立资金保障制度。设立市、县两级安全生产应急救援专项资金。二是建立信息沟通制度。负有安全生产应急救援职能的部门和单位，建立联席会议制度，定期召开会议，通报情况。三是建立应急物资储备征用制度。制定公民、法人及其它组织的社会物资调用与征用办法。对储备的抢险装备物资实行专人管理，定期维护，定时更新，确保完好。四是建立应急救援队伍管理和调用制度。各级各类救援队伍必须由安全生产应急救援指挥中心统一调度。五是建立应急救援培训和演练制度。所有应急管理人员必须按规定经过培训并考核合格后上岗。所有的应急预案必须按规定进行演练。六是建立奖惩和责任追究制度。对应急救援工作中做出显著成绩的单位或个人给予表彰奖励，对玩忽职守，贻误救援时机，产生严重后果的依法追究责任。
第三、必须强化应急预案的编制、修订、完善和备案登记工作。安全生产应急预案是政府和企业组织协调、指挥处置安全生产事故的整体规划和程序规范，同时也是事故防御系统的重要组成部分。预案的编制必须严格执行《突发事件应对法》、《安全生产事故应急预案管理办法》、《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》等法律法和标准，形成覆盖地区、部门、行业和企业的预案体系。同时必须按规定做好预案的评审、发布、备案和宣传等项工作。开且要加强各级各类预案之间的衔接，以此提高预案的适用性、针对性和科学性。特别要在安全许可的同时，加强对预案的执行和备案情况的监督检查，把其作为必要的条件，严格审查把关。
第四，必须加强应急救援基地和队伍的建设。安全生产应急救援队伍是应急救援工作的基础。当前形势下的应急救援队伍建设，要以现有的专业队伍为基础，补充装备、扩展技能、加强训练，达到“一专多能”。在盘活和整合现有资源的基础上，根据产业分布、危险源分部和交通地理条件，调整和完善应急救援队伍的布局，使其适应经济和社会发展的需求。安全生产应急救援队伍建设，不仅要考虑专业现场救援的工程抢险队伍，更重要的是要考虑建立有效的协调、指挥机制，将其他救援机构纳入安全生产救援体系，充分利用和发挥社会救援力量的作用，做到资源共享，达到安全生产应急救援体系的整体功能。安全生产应急救援队伍的建设，最主要的一条必须理顺管理体制、用人机制和经费保障渠道。特别是人员工资、日常经费，必须纳入同级政府的财政预算。
第五，必须保证应急救援体系建设的资金投入。各级要把安全生产应急救援体系建设纳入国民经济和社会发展规划，建立政府、企业和社会相结合的安全生产应急保障投入机制。根据《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》精神，各级政要把预防处置安全生产事故灾难中需要由政府负担的经费，按国民生产总值或财政收入的比例纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度，对安全生产应急救援重点项目给予重点支持。
各级财政安排的专项资金应该主要用于各类安全生产事故灾难处置过程中不可预见的支出，并作为各级安全生产应急管理部门和应急救援队伍救援设施、抢险车辆、抢险设备、装备的更新、维护、检修及救援人员技术培训、队伍演练、信息网络建设，建立应急救援专用物资库、日常办公消耗品费用的补充。安全生产应急救援储备专项经费的使用，应该由各级安全生产监督管理部门负责统一监督管理。
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